Законодательство для гражданской беспилотной авиации в России формировалось стихийно. Оно совместило в себе копирование норм из пилотируемой авиации, заимствование зарубежных практик, а также опыт экспериментальной авиации. В результате сформировалось законодательство без методологического единства. Бессистемное введение правил привело к неуправляемому развитию нормотворчества и правоприменения.
Пожалуй, самым существенным разделением в беспилотных авиационных системах стала классификация воздушных судов по массе — до 30 кг и свыше. В первом случае образовалось практически полное отсутствие правил. К примеру, это исключение внешних пилотов из числа авиаперсонала, а также отказ от сертификации летной годности, даже при просьбах от самих разработчиков. Таким образом, чиновники просто «вытолкнули» коптеры до 30 кг из-под регулирования и, как следствие, избавились от ответственности за развитие этой части беспилотия.
Во втором случае, наоборот, произошла ситуация, когда отрасль оказалась максимально зажата правилами. Тут законодательная практика тяготеет к распространению на БАС требований, которые предъявляют к пилотируемой авиационной технике.
ЧИТАТЬ ДАЛЕЕ
В итоге методология регулирования беспилотной авиации в России почти на десятилетие отстала от международной практики. Например, Международная организация гражданской авиации ИКАО четко разделила дроны на дистанционно пилотируемые и автономные системы. В России же подобной классификации до сих пор нет. Это привело к бесконтрольным автономным полетам дронов — такие БПЛА не только не управляются внешним пилотом, но и могут им попросту визуально не наблюдаться.
Сертификация дронов стала отдельной болью. Ситуация настолько тяжелая, что достойна отдельной книги. Сегодня процедуры сертификации летной годности и эксплуатанта схожи с условиями, которые предъявляются к компаниям в магистральной авиации. То есть собрать пакет документов для беспилотника массой 100 кг нужно такой же, как для отправки в небо пассажирского SSJ.
То же справедливо и для лицензирования разработки, производства, испытания и ремонта беспилотной техники. Регулирование здесь сочетает в себе скопированные иностранные нормативные акты в симбиозе с применением советских практик. Фактически каждая сертификация требует проведения полноценной дорогостоящей научно-исследовательской работы. Проблема в том, что при отсутствии практики легального коммерческого использования беспилотных воздушных судов массой более 30 кг крайне сложно понять обоснованность требований к предпринимателям, осуществляющим техобслуживание БАС.
Правоприменительная практика при подготовке персонала для беспилотных авиационных систем оказалась насыщена теми же проблемами, что и сертификация летной годности. На операторов беспилотников стали распространять те же требования по здоровью, которые применяются к пилотам самолетов. Это привело к необходимости оканчивать подведомственные Росавиации учебные заведения, которые готовят персонал для пилотируемой авиации. Усугубляется это наличием в таких школах исключительно типовых программ, а решение задач в сфере БПЛА возможно лишь на основе анализа результативности нетипового опыта. Ведь отрасль по сути является одним большим экспериментом. Опыт этот как раз и должен быть наработан компаниями, которые получат сертификат эксплуатанта БАС массой более 30 кг.
Но профессиональные образовательные стандарты для внешних коммерческих пилотов дронов массой более 30 кг были введены еще до выдачи первого сертификата эксплуатанта. То есть эта программа является абстракцией, которая не имеет никакого отношения к легальной коммерческой эксплуатации в гражданской авиации. Стоит ли говорить о качестве подготовки таких специалистов?
Безопасность в небе сводится к обеспечению постоянной двусторонней радиосвязи с органами управления воздушным движением либо достигается путем запрета или ограничения использования части воздушного пространства. До сих пор в РФ не опробованы процедуры координации воздушного пространства пилотируемых и беспилотных судов. При этом СВО привела к качественному и количественному развитию внешних пилотов. Сегодня можно уверенно сказать, что опыт практического применения БАС в государственной (военной) и экспериментальной авиации кратно превышает опыт в гражданской. Но в России отсутствуют правовые механизмы, позволяющие добиться признания в ГА документов о летной годности и квалификации судов.
Можно говорить, что для коммерческого применения беспилотной авиации характерны те же проблемы регулирования, что и для коммерческого использования легкой пилотируемой авиации. В реальности они вызваны отказом властей задействовать различную методологию контроля коммерческого применения воздушных судов массой ниже 3100 кг для вертолетов и до 5700 кг для самолетов и выше. При этом очевидно, что международная коммерческая перевозка на огромном борте гораздо сложнее полета маломестного аэротакси между сибирскими селами. Различаются и риски при организации транспортировки в крупных аэропортах с рисками при химической обработке поля. Однако требования и к тем, и к другим предъявляются одинаковые, как и к наземной инфраструктуре. Так, требования к условному SSJ, полному пассажиров, и аэропорту, с которого он взлетает, похожи на те, которым должен соответствовать кукурузник, что полетит где-то над полями и лесами Калужской области.
В России все это привело к тому, что в постсоветский период авиационная подвижность населения на местных воздушных линиях упала в 16 раз. Из-за этого почти в 40 раз сократился парк самолетов, также в 3 раза уменьшился парк региональных авиалиний, в 50 раз снизился пассажирооборот на местных авиалиниях. При этом средняя стоимость авиаперевозок в расчете на 1 пассажиро-километр на региональных рейсах в 4 раза превышает этот показатель на магистральных авиалиниях.
По мере увеличения взлетной массы дронов и расширения их спектра задач в коммерческом секторе выяснилось, что беспилотная авиация столкнулась с теми же проблемами, что и легкая коммерческая. А именно — с необходимостью совершенствования лицензирования и сертификации разработчиков, испытания, сертификации и обслуживания авиатехники, подготовки авиаперсонала, организации воздушного движения в неконтролируемом воздушном пространстве, строительства наземной инфраструктуры, допуска к коммерческой деятельности эксплуатантов авиационной техники.
При этом у беспилотной и пилотируемой авиации полностью совпадают заказчики, воздушное пространство и наземная инфраструктура. Логично, что решать эту проблему необходимо путем единства подходов к регулированию пилотируемой легкой авиации и беспилотной, но с исключением положений, которые привели к деградации авиаперевозок и авиаработ в постсоветский период.
Как попытались решить проблему, и к чему это привело?
Решить проблему «забуксовки» беспилотия попробовали путем создания экспериментальных правовых режимов. По сути, это такие песочницы, где можно было бы обкатывать новые практики и механизмы, а самые удачные потом масштабировать на всю страну. Однако при разработке правительством программы ЭПР было заложено множество текстов, заимствованных из ведомственных актов Минтранса России.
Так появился парадокс, заключающийся в том, что экспериментальный правовой режим, который должен был дать свободу от неэффективных ограничений, стал формироваться в рамках Федеральных авиационных правил. В основу методологии допуска к эксплуатации БАС заложили законы, которые принимались с учетом необходимости в первую очередь сохранения жизни пилотов и пассажиров самолетов. Это и многие другие требования привели к невозможности достижения главных целей ЭПР — совершенствования общего регулирования и создания условий для внедрения цифровых инноваций. Так, например, стало нереально применять риск-ориентированный подход в зависимости от типа судна и географии полета, ведь риски полета над тайгой и над городом совершенно разные. Как следствие, акты оценок воздушных судов и БАС теперь составляются крайне редко. Это, в свою очередь, заблокировало выдачу временных свидетельств внешних пилотов — ведь по правилам экзамен они должны сдавать, применяя беспилотную авиационную систему, имеющую акт осмотра. Еще одна обнаружившаяся проблема — требование к допуску к управлению беспилотника тяжелее 30 кг, в соответствии с которым специалист должен обладать свидетельством пилота гражданской или экспериментальной авиации. То есть перед получением свидетельства пилота в рамках ЭПР требуется сначала стать пилотом гражданской авиации. В том числе это приводило к тому, что стали использоваться липовые документы об окончании АУЦов в странах СНГ, которые были валидированы в рамках ЭПР.
Источники «Суверенной экономики» в Министерстве экономического развития (курирует все ЭПР) рассказали, что часто полеты тяжелых дронов с пилотами без свидетельств завершались удачнее, чем полеты с пилотами, соответствующими требованиям программы ЭПР.
Собеседники «Суверенной экономики» на рынке БАС говорят о необходимости пересмотра правил организации экспериментальных правовых режимов. Впрочем, соответствующая работа уже ведется. Так, 16 декабря в Москве прошел круглый стол, где присутствовали Минтранс, Минобороны, Минэкономразвития, Минпромторг, ФАВТ, а также участники рынка по вопросу смены концепций ЭПР в области БАС. Со своими докладами выступили операторы действующих экспериментов, представители Минэка, а также регионов.
Фактически новые ЭПР должны не просто иметь разрозненные цели, а обеспечить достижение множества критериев. Это формирование автоматизированной цифровой системы полетно-информационного обслуживания, управления воздушным движением и предотвращения столкновений. Кроме того, необходимо начать применение технологий удаленных диспетчерских пунктов и удаленного диспетчерского обслуживания беспилотников, когда персонал не будет привязан к аэродрому, а сможет находиться, например, в едином региональном центре управления. Требуется также автоматизация процедур, нужных для легитимного использования воздушного пространства.
Отдельная важная задача — одновременные полеты дронов различных производителей в одном воздушном пространстве вместе с пилотируемой авиацией. Для этого необходимо обеспечить подтверждение летной годности, исходя из накопленных летных часов, и апробацию новых методов сертификации. Потребуются гармонизация взаимодействия и валидация документов о летной годности и квалификации персонала гражданской, экспериментальной и государственной авиации в области беспилотия. Понятно, что и требования к здоровью пилотов дронов нужно оптимизировать.
Уже сейчас очевидно, что повсеместные РЭБ и средства ПВО лишь частично решают поставленные задачи, попутно серьезно затрудняя множество необходимых технических и экономических процессов. Однако жизнь в условиях угрозы атаки беспилотниками — новая реальность. Придется обкатывать новые методы обнаружения, документирования и пресечения незаконных полетов БПЛА.
Таким образом, хотя бы в рамках эксперимента можно попробовать упростить доступ дронов к небу, а также позволить действительно опытным пилотам управлять беспилотниками, а не тем, кто имеет заветную бумажку. И если такой подход покажет свою эффективность, то тогда следует подумать об экстраполяции этих мер на гражданскую авиацию. Гарантирует ли изменение подхода результат? Нет. Но, если же не попробовать, сегодняшние меры, очевидно, попросту не сработают.
СУВЕРЕННАЯ ЭКОНОМИКА
2025